Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego („mpzp”) to z punktu widzenia procesu stanowienia prawa w Polsce to jeden z przykładów aktu prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy uchwalany jest przez radę gminy w drodze uchwały. Zgodnie z z art. 3 ust. 2 pkt 5) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne podlegają także akty prawa miejscowego. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego mpzp – jako uchwały rady gminy została uszczegółowiona w art. 101 ust. 1. Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Żeby zatem zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy wnieść skargę do sądu administracyjnego – skargę na mpzp.
Kto może zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego? Do jakiego sądu wnieść skargę?
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w zasadzie uchwałę o jego wprowadzeniu) może zaskarżyć każdy, czyj interes prawny został naruszony ustaleniami tego planu. W praktyce do kręgu uprawnionych do zaskarżenia mpzp należeć będą przede wszystkim właściciele nieruchomości lub użytkownicy wieczystości objętych planem, o ile przeznaczenie tych nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zostało niekorzystnie zmienione – np. poprzez zmianę przeznaczenia z budowlanego na funkcje zielone. W orzecznictwie dopuszcza się również możliwość zaskarżenia mpzp nawet w sytuacji, kiedy jest on teoretycznie korzystny dla właściciela nieruchomości. Podstawę takiej możliwości stanowi fakt, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym stanowi formę ingerencji w prawo własności.
Zupełnie wyjątkowo dopuszcza się także przyznanie legitymacji skargowej (uprawnienia do wniesienia skargi) także dla podmiotów posiadających jedynie umowne tytuły do nieruchomości – np. dzierżawę czy najem. Taka możliwość występuję właściwie jedynie wówczas, gdy plan zawiera ustalenia co dopuszczalnej treści takich umów (por. np. Wyrok NSA z 23.09.2016 r., II OSK 914/15, LEX nr 2143559.) Sądy administracyjne dopuszczają również możliwość zaskarżenia mpzp przez właściciela nieruchomości nieobjętej planem, jeśli ustalenia planu mogą wpływać na możliwość korzystania z prawa własności tej nieruchomości (por. Postanowienie NSA z 20.03.2019 r., II OSK 507/19, LEX nr 2705368.).
Skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla gminy, która podjęła uchwałę. Struktura terytorialna wojewódzkich sądów administracyjnych odpowiada w zasadzie podziałowi administracyjnemu na województwa – w każdym województwie znajduje się jeden sąd wojewódzki obejmujący właściwością obszar całego województwa (jedynie w województwie mazowieckim istnieje wydział zamiejscowy WSA w Warszawie z siedzibą w Radomiu). Skargę należy zatem wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego mającego siedzibę w województwie, w którym ma również siedziba gmina, która uchwaliła mpzp. Zgodnie z przepisami, skargę wnosi się za pośrednictwem rady gminy, co oznacza, że w skardze należy wskazać właściwy sąd wojewódzki jako jej adresata, ale złożyć ją osobiście lub przesłać przesyłką poleconą na adres właściwego urzędu gminy. W praktyce wskazuje się jako adresata: Wojewódzki Sąd Administracyjny w…. za pośrednictwem Rady Gminy ….
W jakim terminie można zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego? Czy można wnieść skargę po terminie i jaki jest jej koszt?
Zgodnie z przepisami Ustawy o samorządzie gminnym w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy podjęte w zakresie administracji publicznej zastosowanie znajdują przepisy nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że jest ona aktem prawa miejscowego (art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 tej ustawy).
Skoro, jak wskazano już wyżej, mpzp jest aktem planu miejscowego, możliwość wniesienia skargi na mpzp nie jest ograniczona żadnym terminem. Sąd może zatem uwzględnić skargę i orzec o nieważności planu (lub jego części), niezależnie od terminu, który upłynął od daty uchwalenia planu, o ile zostaną spełnione przesłanki uwzględnienia skargi.
Wysokość opłat, które należy uiścić od skargi administracyjnej została uregulowana w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 2 pkt 3) tego Rozporządzenia opłata od skargi na akt prawa miejscowego wynosi 300,00 zł. Jak już wiemy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, dlatego też opłata od skargi na mpzp wynosi 300,00 zł.
Na jakiej podstawie można zaskarżyć mpzp?
Podstawy prawne zaskarżenia mpzp wynikają z art. 28 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skuteczne zaskarżenie planu możliwe jest zatem jedynie w sytuacji, kiedy naruszenia miały charakter istotny lub dotyczyły właściwości organów. Nie każda wadliwość planu zagospodarowania umożliwia jego zaskarżenie.
Zasady sporządzania dotyczą do warstwy merytorycznej planu miejscowego (części tekstowej i załączników) oraz treści całej dokumentacji planistycznej, która wpływa na treść planu (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z 20.06.2023 r., II SA/Wr 892/22, LEX nr 3587307). Wśród zasad sporządzania planu miejscowego, których naruszenie powinno prowadzić do nieważności planu miejscowego wymienia się m.in. zasadę proporcjonalności i adekwatności, zasadę równości, zasadę ważenia interesów prawnych (por. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko [w:] M. Beim, Ł. Mikuła, K. Olzacki, T. Tymosiewicz, J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 6.). Wymienione zasady kształtują zakres władztwa planistycznego gminy – czyli uprawnienia do ingerowania w wykonywanie prawa własności poprzez kształtowanie zasad i zakresu dopuszczalnego korzystania z nieruchomości. Przekroczenie tego władztwa, a tym samym naruszenie jednej z ww. zasad stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. W obecnym stanie prawnym naruszeniem zasad sporządzania planu będzie też niezgodność jego ustaleń z ustaleniami planu ogólnego.
Naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego dotyczy przede wszystkim kwestii związanych z procedurą planistyczną. Procedura planistyczna jest sformalizowana i zakłada udział w niej społeczeństwa poprzez m.in. publiczne wyłożenie projektu planu, konsultacje społeczne, dyskusję planu z właściwym organami – np. w zakresie ochrony przyrody lub gospodarowania wodami. Naruszeniem trybu sporządzania planu będzie zatem m.in. brak wyłożenia planu, brak umożliwienia zgłaszania uwag oraz nierozpatrzenie tych uwag czy też brak uzyskania wymaganych uzgodnień.
Zarówno naruszenie zasad, jak i trybu uchwalania planu miejscowego musi mieć charakter istotny, a poza tym musi być powiązane z naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego. Skarga nie będzie zatem skuteczna, jeśli skarżący wskaże w niej uchybienia w procedurze uchwalania planu, ale nie wykaże ich negatywnego wpływu na jego indywidualną sytuację.
Jak napisać skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego? Czy można zaskarżyć tylko fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?
Skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna spełniać wymogi formalne. Do wymogów formalnych należy wskazanie sądu podanie danych skarżącego (imię, nazwisko lub nazwę, adres oraz numer PESEL, KRS lub innego rejestru) oraz imienia, nazwiska oraz adresu korespondencyjnego pełnomocnika (jeśli został ustanowiony). W skardze należy ponadto wskazać mpzp, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący – poprzez wskazanie numeru i daty uchwały oraz wskazanie miejsca jej opublikowania (właściwy Wojewódzki Dziennik Urzędowy). W skardze należy również zawrzeć wyraźny wniosek – o stwierdzenie nieważności całości lub fragmentu planu. W przypadku, kiedy żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności fragmentu planu należy wskazać, jakich dokładnie ustaleń dotyczy skarga (najlepiej poprzez wskazanie numerów jednostek redakcyjnych). W skardze należy również wskazać, jakie uprawnienie lub jaki interes prawny skarżącego został naruszony i w jaki sposób. Skarga musi być wreszcie podpisana – przez skarżącego lub pełnomocnika.
Żeby skarga okazała się skuteczna, konieczne jest wykazanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z naruszeniem zasad lub trybu jego uchwalania. W tych dwóch ostatnich przypadkach naruszenie może dotyczyć całego planu – np. w sytuacji lub jego części. Zwłaszcza w przypadku naruszenia procedury planistycznej w zakresie zapewnienia partycypacji społecznego w procedurze jego tworzenie, naruszenie może dotyczyć planu w całości. Naruszenie zasad uchwalania planu prowadzące do przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernej ingerencji w prawo własności częściej odnosić się będzie do poszczególnych ustaleń planu. W każdym przypadku konieczne jest wykazanie wpływu naruszeń na indywidualny interes skarżącego. Przykładem może być ustalenia dla danej nieruchomości takiego przeznaczenia, które w zasadzie uniemożliwia jakiekolwiek jej wykorzystanie przez właściciela bez uzasadnienia wynikającego z zasad urbanistyki (naruszenie zasady proporcjonalności) lub też w sposób zupełnie odmienny od sąsiednich nieruchomości posiadających podobne cechy (naruszenie zasady równości).
Czy można zaskarżyć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego?
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako wstępny etap procedury planistycznej funkcjonowało w systemie prawa planowania przestrzennego do czasu reformy, która weszła w życie 24.09.2023 r. Studium miało na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego nie było aktem prawa miejscowego, dlatego też sądy administracyjne raczej nie dopuszczały możliwości ich zaskarżania, choć zgodnie z art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji sprzed 24.09.2024 r. istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzenia studium powodowało nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie studium. Skargi były więc oddalane. (Wyrok NSA z 8 maja 2012 roku, sygn. akt II OSK 404/12, Wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1027/11).
W nowszym orzecznictwie sądy administracyjne zmieniły swoje stanowisko. W praktyce studium uwarunkowań determinuje sposób zagospodarowania działki i w ten sposób wpływa więc na prawo własności i inne uprawnienia właścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można automatycznie wykluczyć sytuacji, w której naruszenie interesu prawnego nastąpi już na etapie postanowień studium, gdyż to one tak naprawdę decydują o przyszłym przeznaczeniu działki. Wskazał również, że nie należy automatycznie odrzucać możliwości zaskarżania studium (wyrok NSA z 26 października 2016 roku, sygn. akt II OSK 145/15).
Podobnie jak w przypadku zaskarżenia planu miejscowego, skuteczne zaskarżenie studium wymaga wykazania naruszenia indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego.
Jakie są skutki zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? Czy zaskarżenie mpzp wstrzymuje jego realizację?
Zaskarżenie planu miejscowego nie powoduje wstrzymania jego realizacji. Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Do skarg na akty planu miejscowego nie stosuje się również przepisów o wstrzymaniu ich wykonania przez organ lub sąd administracyjny. Do skarg na akty prawa miejscowego nie stosuje się również przepisu art. 152 § 1. p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do uprawomocnienia się wyroku.
Brak możliwości wstrzymania wykonania postanowień aktu planistycznego (w tym mpzp) w toku postępowania przed wojewódzkim administracyjnym oznacza, że postanowienia mpzp obowiązują aż do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu wojewódzkiego – czyli albo do bezskutecznego upływu terminu na wniesienie skargi kasacyjnej albo do rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawomocne uwzględnienie skargi na plan miejscowy prowadzi do stwierdzenia nieważności planu w całości lub w części od daty jego wejścia w życie. W praktyce oznacza to przyjęcie, że unieważniony plan nigdy nie obowiązywał i z tego względu tracą chociażby moc decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy w związku z uchwaleniem planu miejscowego.
Podsumowanie – co jeśli skarga na mpzp nie zostanie uwzględniona?
Zaskarżenie planu i jego unieważnienie może okazać się dobrym rozwiązaniem dla właścicieli nieruchomości – inwestorów planujących zagospodarowanie swoich nieruchomości. Zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym zazwyczaj niweczy takie plany, dlatego warto postarać się o powstrzymanie niekorzystnych zmian. Ponieważ skuteczne zaskarżenie planu miejscowego wymaga wykazania istotnego naruszenia zasad lub sporządzania planu oraz wykazania wpływu takiego naruszenia na naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, przygotowanie skargi wymaga dobrej znajomości zasad planowania przestrzennego – w tym takich niewynikających wprost z przepisów, ale np. zasad urbanistyki. Warto zatem skorzystać z usług kancelarii prawnej specjalizującej się w prawie nieruchomości – w tym zwłaszcza w prawie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Oczywiście nie każda skarga prowadzi do unieważnienia planu. Bywa i tak, że ustalenia planu, choć niekorzystne, to uchwalone są zgodnie z prawem i zasadami planowania przestrzennego. W przypadku zmiany przeznaczenia działki powodujące utratę możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem lub dotychczasowym sposobem możliwe jest żądanie wykupu nieruchomości albo odszkodowania od gminy.
Procedura zaskarżenia planu miejscowego wymaga znajomości przepisów i precyzyjnego działania. Aby zwiększyć swoje szanse na skuteczne dochodzenie praw, najlepiej skorzystać z pomocy, jaką oferuje prawnik od nieruchomości Gdynia.
